圣典矿业｜之二中国矿业权交易相关重要制度简述

矿业权交易没有统一的定义，其基本含义是指矿产资源的产权在不同矿业权主体之间的流转以实现资源的优化配置。中国矿业领域的主要法律依据是《中华人民共和国矿产资源法》，该法律于1986年颁布，虽然经历1996年、2009年两次对部分条款的修改，但其许多内容已经不能适应新时代中国特色社会主义矿业事业发展的要求，特别是以该法为基础建立起来的矿业权交易制度已经滞后于社会经济技术发展要求。总结现行矿业权交易制度，不仅为进一步研究完善交易制度做些基础工作，也是为了帮助从事矿业权交易业务的有关人士提供初步参考。本文仅就与矿业权交易有关的主要制度建设的发展脉络与重要内容，做一个简要梳理。

一、矿业权交易有偿使用制度的历史沿革

从中华人民共和国成立到改革开放初期，我们矿产资源实现的是计划配置方式，所以不存在矿业权交易与使用费制度。

我国矿业权交易有偿使用制度是从中外合作开采石油资源开始的。1982年1月，国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，是确立矿产资源有偿使用第一个文件，该行政法规仅适用于特定领域以及特定主体，其适用对象并不具有普遍性。1993年12月，国务院发布《中华人民共和国资源税暂行条例》，开始对原矿、精矿、金锭、氯化钠初级产品等征收矿产资源税。1994年2月，国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，到此时矿产资源税和资源补偿费并存，我们矿业资源有偿开采制度正式确立。1996年8月修订《中华人民共和国矿产资源法》时，明确规定了“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度”。为了落实有偿使用制度，1998年2月，国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》，办法规定探矿权申请人（采矿权申请人）要经批准并缴纳探矿权使用费（采矿权使用费）和国家出资勘查形成的探矿权（采矿权）价款后，方可办理登记，领取探矿权证（采矿权证）。2010年6月，财政部、国土资源部印发《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，对探矿权采矿权价款概念作了明确解释，矿业权价款的本质是国家出资勘查所形成的投资收益，即如果矿业权人取得属于国家出资勘探并已经探明矿产地的矿业权，则须向国家缴纳体现勘查投资收益的矿业权价款。这个阶段，矿业权有偿出让制度的核心是矿业权价款，因此这个阶段也被称为矿业权价款时代。

2015年4月，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求推进矿业权市场的建设，深化矿产资源有偿使用制度改革。2017年1月，国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确要求建立健全我国全民所有自然资源资产有偿使用制度。2017年4月，国务院《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》，将矿产资源勘查开发的特有税费由原来的矿产资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费、资源税、石油特别收益金等税费，调整为矿业权出让收益、矿业权占有费、资源税和石油特别收益金，体现了矿产资源国家所有者权益。也就是，在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益，将只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。至此，国家有偿出让制度发生根本性变化，国家投资收益概念退出历史舞台。2017年6月，财政部、国土资源部联合印发了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（第35号文）。第35号文以及配套文件如《矿业权出让收益评估应用指南（试行）》等规定，矿业权出让收益金以矿山全生命周期的全部利用资源量作为参数予以计算。因此，这个阶段被称为出让收益金时代。

高额的出让收益金让矿业权人面临巨大的资金压力，不利于矿山建设、开采与运营。2023年3月，财政部、自然资源部、国家税务总局联合印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综【2023】10号文）。该文件的核心内容是，将除第三类砂石矿等少量矿种，80%以上矿种矿业权以出让收益率形式征收出让收益，即在矿山开采时按照相应的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益，有效地降低了矿业权人支付出让收益的压力；将现行以矿山全生命周期的全部利用资源量作为参数计算出的出让收益金额，改为以矿业权出让收益评估限最长不超过30年来计算。以10号文实施为标志的矿业权有偿使用时代被称为出让收益率时代。

二、矿业权交易制度发展演变过程

1986年3月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》以及1994年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定，矿产资源实行国家所有，严格禁止矿业权流，矿产资源勘查开采实行行政审批许可证制度，要求勘查或者开采矿产资源，必须依法经过申请、审批、登记手续。所以，根据当时的法律法规，除中外合作开采石油资源领域，国内就不存在矿业权交易的空间。

1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经过依法批准，可以将探矿权转让他人；已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立、与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售等确需变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让。1998年2月，国务院发布的《探矿权采矿权转让管理办法》，规定探矿权、采矿权可以通过招投标方式有偿取得。因此，矿业权交易从此时开始出现，并且对矿业权交易的方式国家法规也进行的规定。2000年11月，国土资源部发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》，首次明确矿业权出让的概念，增加规定矿业权可以通过拍卖方式出让。该部门规章第一次突破当时的法律，规定矿业权人依法可以对其矿业权享有占有、使用、收益和处分的权利，并且规定矿业权不但可以买卖，而且可以出租和抵押。该规定的颁布实施，对矿业权流转以及二级市场的建设具有里程牌意义。2003年6月，国土资源部发布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，增加了挂牌出让方式，明确了可以用招标拍卖以及挂牌三种市场方式出让探矿权与采矿权，并且对招拍挂出让矿业权进行了强制性规定，2006年1月，国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，明确了申请在先、招拍挂、协议出让等矿业权出让方式，其中，协议出让矿业权方式为首次提出。

从2006年开始，矿业权交易市场的概念开始出现并逐步完善。2006年9月，财政部等部委印发了《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，要求试点地区出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，一律以市场竞争方式有偿取得。2006年10月，财政部、国土资源部印发了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》，要求除特殊规定外，一律以市场竞争方式出让。2015年4月，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求推进矿业权市场的建设，深化矿产资源有偿使用制度改革。2015年8月，国土资源部《关于严格控制和规范矿业权的协议出让管理有关问题的通知》，取消了矿业权协议出让申请审批，进一步推进了矿业权市场建设。2016年8月，国土资源部《关于推进国有土地使用权和矿业权出让纳入统一公共交易平台交易有关问题的通知》，明确要求将矿业权出让纳入公共资源交易平台，进一步规范矿业权交易行为。2016年11月，国务院批准的《全国矿产资源规划（2016-2020）》进一步扩大矿业权竞争性出让范围。2017年1月，国土资源《矿业权出让制度改革方案》，要求全面推进竞争性出让。2017年2月，国土资源部印发《矿业权交易规则》，标志着中国矿产资源交易平台基本建立。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出了建立“系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源产权制度体系”。2019年12月，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革的若干事项的意见（试行）》，要求全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让。

三、中国矿业权交易制度建设任重而道远

《中华人民共和国矿产资源法》作为中国矿业领域的基础法律，自施行以来已超过30年。这部法律在促进矿业发展、加强矿产资源的勘查、开发利用以及保护方面起到了积极作用。然而，随着社会经济技术的快速发展，许多内容已不完全符合现代发展需求。尤其是矿业权交易的相关法律和管理规定，其发展程度相比经济社会的需求显得滞后。因此，一个“统一开放、竞争有序、充满活力”的矿业权交易市场尚未完全形成。目前矿业权交易领域面临的主要问题包括法律法规体系不完善，政府在矿业权交易中调控作用的不到位，矿业权产权交易要素配置效率低下，矿业权交易服务体系不健全。

最近，自然资源部部长王广华在十四届全国人大常委会作的关于矿产资源法修订草案的说明中，就完善矿业权制度的部分提出：要优化矿业权取得方式，规定矿业权通过竞争性出让方式取得，同时明确法律、行政法规或者国务院规定可以通过其他方式取得的除外；完善矿业权出让启动机制，鼓励单位和个人向自然资源主管部门提供探矿权区块来源并提出出让申请；规范矿业权出让工作，保障矿业权出让工作与加强矿产资源勘查开采的实际需要相适应；加强对矿业权出让收益征收的规范和引导，明确制定矿业权出让收益征收办法应当有利于调动矿产资源勘查积极性；强化矿业权人权利保障。此外，修订草案还针对完善法律责任，落实平等保护产权、平等参与市场竞争等方面作出规定与调整。

作为致力于为我国矿业权交易提供服务的专业人员，我们应该清醒地认识到，我们矿产资源交易市场不规范的情况还很严重，矿业权交易信息化、国际化程度低，矿业权交易服务机构专业化水平低，具有国际视野的复合型人才队伍缺乏。无论是国内规范化矿业权交易市场建设，还是为我国国际矿业发展战略提供有效服务，都需要培养、选拔一批涉及地质、法律、保险、评估、环保、采矿、选矿等专业的高素质综合人才，这是大势所趋。系统提高我国国际化矿业权交易水平任重道远！

作者简介--

贾政和律师 

圣典律师事务所律师、注册主任，煤田地质勘查专业本科毕业、水文与工程地质专业硕士研究生毕业，具有工程师、高级经济师专业技术职称。在中央煤矿企业14年工作经验，其中10年从事建井地质与工程技术管理工作。从事律师工作25年，先后担任多家中央和地方大型企业法律顾问，担任省市区多家政府法律顾问。